Монгол Улсын Засаг
захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн онцлог, тулгамдсан асуудал, шийдэл
Удирдлагын Академийн Менежментийн тэнхим
Доктор (Ph.D) Г.Жаргал
Хураангуй.
Тус сэдвийн
хүрээнд ЗЗНД-ийн 3 төвшний 2 төрлийн 2115 нэгжийн 1)нутаг
дэвсгэрийн хэмжээ, алслал, 2)нэгжийн бүрдэл, 3)хүн
амын өсөлт, 4)нийгмийн
суурь үйлчилгээний хүртээмж зэрэг үндсэн үзүүлэлтэд статистик болон кейс судалгаа хийв.
Судалгааны өгөгдөлд фактор анализ хийж, ЗЗНД-ийн нэгжийг байгуулсан сургамжтай
холбон тайлбарлаж, олон улсын жишиг хандлагатай харьцуулж, оновчлох хувилбар дэвшүүлж байна.
ЗЗНД-ийн нэгжийн 4 хүчин зүйлийн өнөөгийн бодит байдлыг
харьцуулан шинжилж, тодорхойлсноор Нутгийн удирдлагын чиг үүрэг, эрх зүйн хэм
хэмжээг тогтоох суурь болох ач холбогдлыг судалгааны ажилд ихэд анхаарсан
болно.
Агуулга
Нэг. ЗЗНД-ийн нэгжийн үндсэн ойлголт
1.1 ЗЗНД-ийн нэгжийн бүрдүүлбэр, үзүүлэлт
Улс бүр
өөрийн газар нутаг, нийгэм соёл, эрх зүйн системд нийцүүлсэн орон нутгийн
хуваарь, түүнийг удирдлагын тогтолцоог хэрэгжүүлдэг. Тус сэдвийн хүрээнд түлхүү хэрэглэх зарим
ойлголтыг тодорхойлж, дараах утгаар хэрэглэв.
Орон нутаг бол орон зай, газар нутаг, хүн ам зэрэг бодит (объектив), түүний чиг үүрэг, удирдлага зэрэг эрх зүйн хэм
хэмжээг (субъектив) агуулсан нийлмэл ойлголт юм. Манай
улсын хувьд орон нутгийг “Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж”
хэмээх үүсмэл ойлголтоор хэрэглэж байна.
Нутаг дэвсгэрийн зарчим[1] нь улсын
нутаг дэвсгэр, хилийн дотор, мөн гадаад улсын нутагт тусгай зориулалтаар[2] гэрээгээр
хүлээн зөвшөөрөгдсөн хэсэг газарт хууль хүчин төгөлдөр үйлчлэх, хэрэгжүүлэх эрх
зүйн ойлголт юм. Орон нутгийн хувьд бол улсын хууль, тогтоомжийн зэрэгцээ
нутгийн удирдлагын захирамж, шийдвэр үйлчлэх зааг хүрээ буюу түүнийг иргэн,
хуулийн этгээд даган биелүүлэх ойлголт юм. Жишээлбэл, А аймгийн ИТХ, ЗД-ийн
шийдвэр тухайн аймгийн сум, багийн хэмжээнд, түүнд байнга болон түр оршин суугч
иргэд, тэр нутагт үйл ажиллагаа эрхлэж буй хуулийн этгээдэд хүчин төгөлдөр
байна. Энэ нь Б аймагт хүчинтэй байх албагүй юм.
Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж (ЗЗНДН)–ийг чиг
үүрэг, агуулга, бүрдэл талаас тодорхойлж болно.
a.
ЗЗНД-ийн нэгж нь Төрийн байгууламжид орон нутгийн
удирдлагыг тогтолцоог бүрдүүлж, Засгийн газар, түүний яам, агентлагийн бодлогыг
орон нутгийн онцлог, хөгжлийн эрэлтэд нийцүүлэн хэрэгжүүлэхэд хамтран ажиллах
үндсэн чиг үүрэгтэй;
b.
ЗЗНД-ийн
нэгжийн нутаг дэвсгэрийн хуваарь, төрийн болон нутгийн удирдлагын чиг үүрэг, эрх
зүйн хэм хэмжээ, тэдгээрийг хэрэгжүүлэх зарчим, арга, нөөц тэнвцэртэй байхыг хуулиар
хамгаалж, дэмжиж, зохицуулна;
c.
Хуулиар
олгогдсон эрхийн хүрээндээ “нутаг дэвсгэрийн зарчим”-ыг баримтлан орон нутгийг удирдах бодлого, шийдвэрийг
тодорхойлон хэрэгжүүлнэ[3].
d.
ЗЗНД-ийн нэгж нь Нутаг дэвсгэрийн нэгж, Засаг
захиргааны нэгжийг харьяалан удирдана. Өөрөөр хэлбэл, аймаг нь сум, багийг,
нийслэл нь дүүрэг, хороог тус тус харьяалан
удирдана.
Нутаг дэвсгэрийн нэгж (НДН) бол Засгийн
газар болон ЗЗНД-ийн нэгжийн бодлого, шийдвэрийг хэрэгжүүлэхэд нутаг дэвсгэрт
харьяалах иргэн, аж ахуйн нэгжийг татан оролцуулах, онцгой үед дайчлах (гамшиг,
ган, зуд, газар хөдлөл, түймэр,..),
эдийн засаг (өмч,
санхүү, төсөв, татвар)
асуудлыг хууль, тогтоомжийн хүрээнд шийдвэрлэн хэрэгжүүлэх чиг үүрэгтэй 2
дах төвшний нэгж буюу сум, дүүрэг юм.
Засаг захиргааны[4]
нэгж (ЗЗН) бол өөрийн
харьяалах нутгийн цав[5] дотор
оршин амьдарч буй иргэн, өрхийг бүртгэх, нийгэм соёл, хүрээлэн буй орчныг
хамгаалах, сайжруулах, нийгмийн идэвх өрнүүлэх (сайн үйлс, сонгууль,...) зэрэг үйлсэд татан оролцуулах чиг үүрэгтэй анхдагч
нэгжүүд буюу баг, хороо юм.
Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 58 дугаар зүйлд “1. Аймаг,
нийслэл, сум, дүүрэг бол хуулиар тусгайлан олгосон чиг үүрэг, өөрийн удирдлага
бүхий засаг захиргаа, нутаг дэвсгэр, эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор мөн” (УИХ, 1992) гэсэн нь өөрийн харъяалах
нутаг дэвсгэртэй, иргэддээ нийгмийн үйлчилгээг хүргэх эдийн засгийн нөөц
чадвартай, Засгийн газрыг орон нутагт төлөөлөх агуулгатай байна.
Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж,
түүний удирдлагын тухай хууль (УИХ, 2006)-ийн 3.2 дугаар зүйл
“Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг нь хуулиар тусгайлан олгосон чиг үүрэг, өөрийн
удирдлага бүхий засаг захиргаа, нутаг дэвсгэр, эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор
мөн” гэж хуульчлан бататгасан байна.
Гавъяат хуульч, доктор Б.Чимид “ЗЗНД-ийн нэгж нь нутаг дэвсгэр, хүн ам нийгэмшил,
эдийн засаг, засаг захиргаа, эрх зүйн бүрдүүлбэрийг агуулна” (Б.Чимид,
2004)
гэж тодорхойлсон билээ (Зураг). Эдгээрийг
эш болгож, улмаар эдгээр бүрдүүлбэрийн үндсэн үзүүлэлтийг 2000-2014 оны статистик
өгөгдлөөр шинжлэв.
Зураг 1. ЗЗНД-ийн нэгжийн
бүрдүүлбэр (агуулгын
ойлголт)
Монгол
Улсын төрийн байгууламжид ЗЗНД-ийн
нэгж чухал
үүрэгтэй бөгөөд
“субъектийн
тогтолцоо нь объектынхоо
тогтолцоонд тохирч байх” (Лодой.Г, 2003) удирдлагын
үндсэн зарчмаар үзвэл ЗЗНД-ийн хуваариас Нутгийн удирдлагын
чадвар, чадамж хамааралтай байна.
ЗЗНД-ийн хуваарь нь тухайн улсын түүхэн уламжлал, үндэсний болон нийгэм, эдийн засгийн онцлогийг
тусгасан байх бөгөөд объектив (бодит) шинж чанартай юм. Бодиттой орших үзэгдэлийн
зүй тогтол, жам ёсны хөгжил, хэрэгцээтэй уялдуулж Төрийн байгууламжид нутгийн
удирдлагын гүйцэтгэх чиг үүрэг, эрх зүйн хэм хэмжээ, ажиллах арга, хүчин чадлыг
тодорхойлж, хуульчлахад нь үүсмэл (субъектив) шинжтэй юм. Ийнхүү объектив шинж чанарт
тулгуурласан субъектив шинжтэй[6] эрх зүйн зохицуулалт,
хуулийг боловсруулах нь нийгмийн оюун санаа, хөгжлийн хэрэгцээ болж байна. Өөрөөр
хэлбэл, байгаль-нийгмийн жам ёсны зүй тогтолд тулгуулаж, хөгжлийн эрэлт
хэрэгцээтэй уялдуулах шаардлага тулгарч байна.
1.2 ЗЗНД-ийн нэгжийг байгуулах хандлага, арга
Манай эрдэмтэд ЗЗНД-ийн нэгжийн хуваарь нь “1)Үндэсний соёл, зан заншлын онцлог,
2)Үйлдвэр,
хөдөө аж ахуйн байршил зэрэг эдийн засгийн бүтэц, 3)Иргэдийн тоо, байршил,
4)Дэд бүтцийн
хөгжлийн онцлог, 5) Засаг төрийн үйлчилгээг иргэдэд ойртуулах зорилтуудыг
шийдвэрлэхэд” (Амарсанаа Ж, Баясгалан Г, Бямбаа Ж, Мөнхжаргал Т,
Нарангэрэл С, Совд Г, Уранцэцэг Г, 2003) чиглэхийг онцолсон байна.
Доктор Б.Чимид “ЗЗНД-ийн нэгжийг байгуулахад 1)нутаг
дэвсгэрийн хэмжээ, 2)хүн
амын тархалт, байршил, үндэсний бүрэлдэхүүн, 3)оршин
хөгжих байгаль-эдийн засгийн нөхцөл, 4)засаг захиргааны ажлыг залгуулах, хүн
амд үйлчилгээ хүргэх боломж, 5)зам, харилцаа, усны нөөц зэрэг дэд
бүтцийг харгалзах учиртай” (Чимид.Б,
2000) бөгөөд
ингэснээр “аймаг, сум, нийслэл, дүүрэг өөрийгөө тэтгэх тал бүрийн чадавхитай,
эрх зүйн харилцааны субъект байна” гэж олон улсын жишгээс суралцахын зэрэгцээ
өөрийн орны онцлогтой уялдуулахыг тэмдэглэсэн, сургасан билээ. Энд “өөрийгөө
тэтгэх чадавхи” гэсэн ойлголтыг хэрэглэсэн бөгөөд зарим судлаачид “бие даах”[7]
хэмээх ташаарах хандлага ажиглагддаг.
Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийг хуваарилах дараах
хандлага (Smith B.C., 1985), аргачлалыг олон улсууд хөгжлийн
төвшин, нийгэм соёл (Салватор Шиаво-Кампо, Пачампет
Сундарам, орч Даваадулам Ц , 2011), эрх зүйн онцлогтой
уялдуулан хэрэгжүүлж байна. Үүнд:
a.
Чиг үүргийн хандлага: Засгийн газрын ажиллагааг (Оатесийн теором[8] ёсоор) оновчтой зохион байгуулахад чиглэгдсэн
ЗЗНД-ийн нэгжийн төвшинтэй[9] байна. Энэ нь яам,
агентлагын чиг үүргийн давхардал үүсгэхийн зэрэгцээ эрүүл мэнд, орон сууц,
байгаль орчны зэрэг “жам ёсны” үүргийг орхигдуулах талтай байдаг.
b.
Хүн амын хандлага: 1)Хот, тосгон, нийслэлийн хүн ам зүйн
тархалт, нийтлэг зан заншлыг харгалзах, 2) эдийн засгийн харилцаанд иргэдийн орох
байдал (худалдан авах хөдөлгөөн, ажил гэрийн хоорондох зай, унаа, соёлын үйлчилгээ), амьдралын
орон зайн бүтцийг
харгалздаг.
c.
Үр ашгийн хандлага: Нийтийн бараа, үйлчилгээг хүртээмжтэй
хүргэх, хөрөнгө нөөцийг хамгийн үр ашигтай ашиглахаар нэгжийг зохион байгуулна.
Нутаг дэвсгэрийн хүрээг тэлж, хүн амын тоог нэмснээр нутгийн захиргаанд 1)илүү олон иргэдэд үйлчлэхээр чиг
үүргийг өргөжүүлэх, 2)татварын илүү өргөн суурийг бүрдүүлэх, 3)төрийн үйлчилгээний ачааллыг оновчтой
болгодог. Энэ нь хот төлөвлөлт, орон сууц, цэвэр усны хангамж, цэвэрлэх
байгууламж, тээвэр зэрэг нийтийн үйлчилгээнд үр ашигтай байдаг.
d.
Удирдлагын хандлага: Улс төрийн төвлөрлийг сааруулах,
ЗЗНД-ийн нэгжийн нягтралыг сааруулах, эрх үүрэг шилжүүлэхэд тохиромжтой байдаг.
e.
Техникийн хандлага: Бүс нутгийн байгаль, газар зүйн онцлог
буюу усны ай сав, хагалбар, нөөц, хөрс хамгаалах, ойжуулах, хог хаягдал
зайлуулах зэрэг байгалийн эх үүсвэрийг хамгаалах асуудлыг харгалзана.
f.
Нийгмийн хандлага: Түүх, зан заншил, уламжлал, хэлний
онцлог зэргийг харгалзана.
Олон улсын
чиг хандлагатай харьцуулж үзвэл байгаль-техник, хүн ам-нийгэм, эдийн засаг-үр
ашгийн хандлагыг манай эрдэмтэд онцолсон бөгөөд чиг үүрэг, удирдлагын хандлагыг
өмнөх 4 хандлагад агуулсан байдлаар тайлбарласан байна. Ийнхүү эдгээр 6 бүлэг
чиг хандлагыг манай оронд хэрэгжүүлсэн байдлыг статистик мэдээллийг шинжлэх
аргаар харьцуулав.
[1]
Five Jurisdictional
Principles: 1.Territorial principle 2.Nationality principle 3.Passive
personality principle 4.Protective principle 5.Universality
principl. (Нутаг
дэвсгэрийн зарчим, Иргэншил, харьяаллын зарчим, Пассив этгээдийн зарчим,
Хамгааллын зарчим, Нийтийн харьяаллын зарчим)
[2]
Тусгай зориулалт: дипломат төлөөлөгчийн газар, технологийн паркийн газар,
цэрэг армийн бүс гэх мэт
[3]
УИХ, ЗГ, Шүүхийн шийдвэргүйгээр гадаад улс оронтой гэрээ, хэлцэл болон төлөөлөгчийн
газар байгуулах зэргээр нутаг дэвсгэрийн зарчмыг зөрчиж үл болно. Г.Ж
[4] Засаг захиргаа гэж тодотгох учир нь Төрийн
захиргаа, байгууллагын захиргаа, компанийн захиргаа гэдгээс ялгасан зүйл болно.
Г.Ж
[5]
Улсын хил
бол улс хоорондын нутгийг тусгаарласан ойлголт, Нутгийн цав бол нэгжийн эрх зүйн хэм хэмжээг газар нутгаар заагласан ойлголт. Б.Чимид, Г.Ж
[6]
Эдүгээ хүртлэх үзэл баримтлал нь объектив, объектив хоёр шинжийн аль нэг
хэт баримталсан байна. Г.Ж
[7]
Бие даасан
гэдгийг улс төр, эдийн засаг, эрх зүйн хувьд гэж ялгах бөгөөд Нэгдмэл улсын
хувьд төдийлөн хэрэглэхэд тохиромжгүй ойлголт юм. Г.Ж
[8] Оатесийн теором: Үйлдвэрлэлийн үр өгөөж, өртгийг шингээж чадах хамгийн
бага хэмжээний нутаг дэвсгэрт хяналт тогтоож чадах Захиргааны нэгж төрийн
үйлчилгээг үзүүлэх зохистой. (2011)
No comments:
Post a Comment